საკანონმდებლო უფლებამოსილების ფარგლები
15 მაისი, 2025პარლამენტები სხვადასხვა ფუნქციის მატარებელი სუბიექტები შეიძლება იყვნენ იმის მიხედვით, რა პრიზმიდან დავინახავთ მათ. მაგალითად, კონსტიტუციურ მმართველობაში იგი ასრულებს სამ ძირითად ფუნქციას: 1) ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განსაზღვრა, რასაც საკანონმდებლო აქტებით აკეთებს, 2) აღმასრულებელი ხელისუფლების კონტროლი და 3) ბიუჯეტის მიღება.1 თუმცა, თუ პარლამენტს შევხედავთ დამფუძნებელი ძალაუფლების თეორიის ჭრილიდან,2 ის შეიძლება მოგვევლინოს როგორც დამფუძნებელი ძალაუფლება, ისე დაფუძნებული ძალაუფლება. პარლამენტი დამფუძნებელი ძალაუფლების როლში პრაქტიკულად უფლებამოსილია შექმნას ახალი კონსტიტუციური წესრიგი და დაანგრიოს მანამდე არსებული.3 ამის მაგალითებს წარმოადგენს დიდი ბრიტანეთი4 და ისრაელი.5 თუმცა, მას შემდეგ, რაც ახალი ძირითადი კანონი იქნება მიღებული, პარლამენტი ფუნქციონირებას განაგრძობს როგორც დაფუძნებული ძალაუფლება, რადგან წარმოადგენს კონკრეტული კონსტიტუციის მიერ ახლად დაფუძნებული წესრიგის ელემენტს.6 ამ პრიზმაში, პარლამენტი, როგორც დაფუძნებული ძალაუფლება უფლებამოსილია მიიღოს კანონები ყოველდღიურ ცხოვრებაში გასატარებლად.7 შესაბამისად, პარლამენტის უფლებამოსილება საკანონმდებლო სფეროში ზღვარდადებულია თავად კონსტიტუციით.8 ამ შემთხვევაში, პარლამენტი იზღუდება როგორც ჩვეულებრივი კონსტიტუციური დებულებებით, ისე ე.წ. უცვლელი ნორმებით,9 თუ ამას კონსტიტუცია ითვალისწინებს. ამას გარდა, შესაძლოა პარლამენტი შეიზღუდოს ისეთი პრინციპებითაც, რომელიც მართალია არაა უზენაეს კანონში ექსპლიციტურად ნახსენები, თუმცა გამომდინარეობს მისი სულისკვეთებიდან. კონსტიტუციონალიზმის პრინციპები უთუოდ აწესებს ლიმიტებს საპარლამენტო საქმიანობაზე.10 კონსტიტუციონალიზმის თეორია და პრაქტიკა11 მიუთითების იქითკენ, რომ პარლამენტი როგორც დაფუძნებული ძალაუფლების მატარებელი ორგანო ზღვარდადებულია. პარლამენტის დაფუძნებული ძალაუფლება საკანონმდებლო სფეროში შესაძლოა ორ ქვე-დონედ ჩაიშალოს. ესენია ე.წ. ლეგილატურისა და გადასინჯვის დონეები.12 აქედან პირველი გულისხმობს მიმდინარე კანონების მიღებას, ხოლო მეორე კონსტიტუციაში მხოლოდ ცვლილებების შეტანის ძალაუფლებას.13 ორივე შემთხვევაში, რადგან სახეზეა დაფუძნებული ძალაუფლება, პარლამენტი იზღუდება ზემოთ აღნიშნული გზებით. ამისგან განსხვავებული ხედვა აქვს პროფესორ ბრუს აკერმანს, რომელიც დუალისტური დემოკრატიის იდეას გვთავაზობს. პირველი დონე გულისხმობს კონსტიტუციის შემუშავების ძალაუფლებას, ხოლო მეორე მიმდინარე, ყოველდღიურ საკითხებზე გადაწყვეტილებების მიღებას.14ორივე მიდგომის მიხედვით, პარლამენტის უფლებამოსილება მიიღოს კანონები არის შეზღუდული კონსტიტუციით და ფუნდამენტური პრინციპებით როგორც პროცესუალური, ისე შინაარსობრივი კუთხით.
თანამედროვე მსოფლიოში არაერთ მაგალითს ვხვდებით, როდესაც მმართველები სხვადასხვა კონსტიტუციურ მექანიზმს იყენებენ საკუთარი ძალაუფლების მოსახვეჭად. მაგალითად, ვენესუელას პრეზიდენტმა უგო ჩავესმა საარჩევნო კოდექსში სასურველი ნორმების ჩაწერით 53%-იანი მხარდაჭერით მანდატების 94% მიიღო დამფუძნებელი კრების არჩევნებში.15 ეს კი მას დაეხმარა ავტორიტარული კონსტიტუციის შემუშავებაში, რომლითაც საკუთარი ძალაუფლება სიცოცხლის ბოლომდე შეინარჩუნა.16 უნგრეთში, არასამართლიანი საარჩევნო სისტემის გამო, არჩევნებში 67%-იანი მხარდაჭერით ორბანის პარტიამ მანდატების ორი მესამედი მოიპოვა, რაც საკმარისი იყო კონსტიტუციის შესაცვლელად.17 ახალი კონსტიტუციით სრულიად მოიშალა ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი და გაუარესდა ძირითადი უფლებების დაცვის ხარისხი.18 საბოლოოდ, ვენეციის კომისიამ საკმაოდ გააკრიტიკა კონსტიტუციის შემუშავებისა და მიღების სტადიები, ძირითადად გამჭვირვალობის ნაკლებობის, ოპოზიციის გამოთიშვისა და არასათანადო საჯარო განხილვების, აგრეთვე შემჭიდროვებულ ვადებში მიღებული გადაწყვეტილებების გამო.19 პროფესორი ლენდაუ იყო პირველი, რომელმაც აღწერა ეს ფენომენი და მას ძალადობრივი კონსტიტუციონალიზმი უწოდა.20 უფრო კონკრეტულად ეს გულისხმობს ახალი კონსტიტუციის მიღებას ან არსებულში ისეთი ცვლილებების შეტანას, რომელიც ძირს უთხრის დემოკრატიას.21 ხშირ შემთხვევაში საკმაოდ გამართულ და აღიარებულ მექანიზმებს მმართველები სხვადასხვა მოდელებიდან და სახელმწიფოებიდან სესხულობენ იმ მიზნით, რომ ისინი უფრო დემოკრატიულები გამოჩდნენ. ე.წ. დონორ სახელმწიფოებს კი როგორც წესი შემდგარი დემოკრატიები წარმოადგენენ. პროფესორი შეპელი ამგვარი ფორმით მიღებულ საბოლოო პროდუქტს „ფრანკენსტეიტს“ (Frankenstate) უწოდებს.22 მისი ფორმულირებით ესაა ერთგვარი ურჩხული სახელმწიფო, რომელიც აერთიანებს სამართლებრივად საკმაოდ გამართულ და გონივრულ მექანიზმებს, თუმცა მათი ერთობლიობა ქმნის ფრანკენსტეიტს ანუ ურჩხულის ფორმაში გამოხატულ სახელმწიფოს.23 პროფესორი შეპელი სწორედ უნგრეთის მაგალითზე წარმოაჩენს, რომ ერთი შეხედვით კონსტიტუციის შესაცვლელად 2/3-იანი კვორუმი, რომელიც თავის დროზე მოქნილობისთვის იყო ჩადებული და თავისებური საარჩევნო კანონმდებლობა, რომელიც კოალიციური მთავრობის შექმნისთვის იყო გამიზნული, პრაქტიკაში ამ მექანიზმების წყალობით ორბანმა უნგრეთი „ფრანკენსტეიტად“ გადააქცია.24 პროფესორებმა ლენდაუმ და დიქსონმა კი ამ ფენომენს „ძალადობრივი კონსტიტუციური სესხება“ დაარქვეს.25 უფრო ზუსტად ესაა შემთხვევა, როდესაც დემოკრატიული კონსტიტუციური დიზაინის, კონცეფციებისა და დოქტრინების გადმოღებით ხდება ავტორიტარული რეჟიმების გაძლიერება.26 ამ ფენომენს თავისი სახეები აქვს, რომლებიც აქ ფორმატიდან გამომდინარე განხილული არაა.
ძალადობრივი კონსტიტუციური სესხება ხშირ შემთხვევაში დაკავშირებულია კონსტიტუციაში ცვლილებების შეტანასთან. სწორედ, ძირითად კანონში ხდება სხვადასხვა მექანიზმების ინტეგრირება. თუმცა, ცალკეულ შემთხვევებში, როდესაც მმართველი პარტია მოკლებულია საკონსტიტუციო უმრავლესობას, ისინი მიმართავენ მიმდინარე კანონში ცვლილებებს, რათა ამ გზით მიაღწიონ იმავე მიზანს.
2015 წლის საპარლამენტო არჩევნებში გამარჯვების შემდეგ, პოლონეთის სამართლისა და კანონის პარტიის პოპულისტურმა ხელისუფლებამ საკონსტიტუციო ტრიბუნალი მიიჩნია მის მთავარ დაბრკოლებად საკუთარი გეგმების მისაღწევად.27 პარტიის ლიდერმა, იაროსლავ კაჩინსკიმ განაცხადა, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს რეფორმა საჭირო იყო, რათა სამთავრობო პოლიტიკას არ შექმნოდა სამართლებრივი წინაღობები „უფრო თანასწორი ეკონომიკის შესაქმნელად“.28 ხელისუფლებამ საკმაოდ მარტივი პროცედურებით, მიმდინარე კანონმდებლობის ცვლილებებით შეძლო სასამართლოს სასურველი პირებით დაკომპლექტება და 1 წლის ვადაში პრაქტიკულად წევრთა უმრავლესობას აკონტროლებდა.29 ამას გარდა, შეიცვალა სასამართლოს მუშაობის წესიც. კერძოდ, კანონის არაკონსტიტუციურად გამოცხადებისათვის, საჭირო იყო მოსამართლეთა 2/3-ის მხარდაჭერა, რაც სახელისუფლებლო პარტიის მიერ მიღებული კანონების გაუქმებას შეუძლებელს ხდიდა.30 თუმცა, 2016 წლის მარტში ტრიბუნალმა მთელი რიგი ნორმები არაკონსტიტუციურად გამოაცხადა.31 ხელისუფლებამ კი, თავის მხრივ, ამ გადაწყვეტილებას ყურადღება არ მიაქცია და ოფიციალურ მაცნეში მის გამოქვეყნებაზეც უარი განაცხადა, რითიც კონსტიტუცია დაარღვია.32 უარის თქმა ამცირებს სასამართლოს გადაწყვეტილების პრაქტიკულ ეფექტს, საფრთხეს უქმნის სასამართლოს პრესტიჟს და მას როგორც ინსტიტუციას ძირს უთხრის.33 საკონსტიტუციო ტრიბუნალის შემდეგ, უზენაესი სასამართლოს ჯერი დადგა. საპენსიო ასაკის დაწევის გზით, პრეზიდენტისა და პარლამენტის მონაწილეობით, შესაძლებელი გახდა 73-დან 27 მოსამართლის ჩანაცვლება.34
მსგავსი გამოცდილება იყო ვენესუელაშიც ჩავესის რეჟიმის დროს. ეროვნულმა ასამბლეამ მიიღო ახალი ორგანული კანონი უზენაესი სასამართლოს შესახებ, რომლითაც გაზარდა მოსამართლეთა რაოდენობა 20-დან 32-მდე და აღჭურვა საკანონმდებლო ორგანო უფლებამოსილებით მარტივად გაეთავისუფლებინა არსებული მოსამართლეები დაკავებული თანამდებობებიდან.35 შედეგად რეჟიმმა შეძლო მარტივად ჩაეგდო ხელში და გაეკონტროლებინა სასამართლო ხელისუფლება.36
როგორც გამოჩნდა, სხვადასხვა შემთხვევაში მმართველი ელიტა საკონსტიტუციო თუ საკანონმდებლო მექანიზმებით ცდილობს ანტიდემოკრატიული მიზნების მიღწევას. ეს, ერთი მხრივ, წარმოადგენს საპარლამენტო საკანონმდებლო ძალაუფლების ბოროტად გამოყენებას. ამ უფლებამოსილების ფარგლებს პირველ რიგში მას კონსტიტუცია უდგენს და საკანონმდებლო ორგანო, როგორც დაფუძნებული ძალაუფლება, ვალდებულია ძირითადი კანონით ზღვარდადებულ ჩარჩოებში იმოქმედოს. ამგვარი შეზღუდვებია ისეთი პრინციპები, როგორიცაა ხელისუფლების დანაწილება, კანონის უზენაესობა, დემოკრატია, ძირითადი უფლებებით ხელისუფლების ბოჭვა, თანაზომიერება და ა.შ. როდესაც საკანონმდებლო ორგანო სცდება დაფუძნებული ძალაუფლების ფარგლებს, მისი მოქმედება წარმოადგენს ultra vires, რაც მის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების არაკონსტიტუციურობის საფუძველია. კანონშემოქმედების პროცესში აუცილებელია გარკვეული პრინციპების დაცვა. ესენია ინფორმირებულობა, დელიბერაცია და ქმედითი, ეფექტური პროცესი, რაც უზრუნველყოფს ე.წ. კარგი კანონის მიღებას.37 მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო გადაწყვეტილებები უნდა მიიღებოდეს საკმარისი და რელევანტური ინფორმაციის მოპოვებით, ყველა არგუმენტისა და მოსაზრების გაცვლითა და, რაც მთავარია, საკმარისი დროითი რესურსის გამოყოფით.38
ავტორი: გიორგი ალავერდაშვილი
1 ამაზე დაწვრილებით იხ.: გონაშვილი, ვ., ერემაძე, ქ., თევდორაშვილი, გ., კახიანი, გ., კვერენჩხილაძე, გ., ჭიღლაძე, ნ., შესავალი საკონსტიტუციო სამართალში, 2016, 344-367.
2 ამ საკითხზე დაწვრილებით იხ.: Sieyès, E. J., What is the Third Estate? 1789,
3 Spång, M., Constituent Power and Constitutional Order, Above, Within and Beside the Constitution, Palgrave Macmillan, 2014, 26.
4 Ackerman, B., Constitutional Politics/Constitutional Law, The Yale Law Journal, Vol. 99, N. 3, 1989, 464; Colón-Ríos, J., Weak Constitutionalism: Democratic legitimacy and the question of constituent power, Routledge, 2012, 89.
5 Roznai, Y., Okubasu, D., M., Stability of Constitutional Structures and Identity Amidst ‘Political Settlement’: Lessons from Kenya and Israel, Comparative Constitutional Studies, Vol. 1 N. 1, Edward Elgar Publishing, 2023, 106.
6 Jacobsohn, G., Roznai, Y., Constitutional Revolution, Yale University Press, 2020, 225.
7 Kay, R., Constituent Authority, The American Journal of Comparative Law, Vol. 59, 2011, 719.
8 Albert, R., Roznai, Y., Williams, R., C., Introduction: A Return to Constitutional Basics: Amendment, Constitution, and Writtenness, in: Amending America’s Unwritten Constitution, edited by: Richard Albert, Ryan C., Williams and Yaniv Roznai, Cambridge University Press, 2022, 1.
9 Roznai, Y., Unamendability and the Genetic Code of the Constitution, European Review of Public Law, Vol. 27, Iss. 2, 2015, 780.
10 ეს არგუმენტი ეფუძნება თეორიას შეზღუდული დამფუძნებელი ძალაუფლების თაობაზე, რომლის მიხედვითაც კონსტიტუციონალიზმის პრინციპები ზღუდავს დამფუძნებელ ძალაუფლებას და ამავე ლოგიკით ეს შეზღუდვები ვრცელდება აგრეთვე დაფუძნებულ ძალაუფლებაზე. ამ საკითხზე ვრცლად იხ.: Roznai, Y., The Boundaries of Constituent Authority, Connecticut Law Review, Vol. 52, N. 5, 2021, 1399-1404.
11 საკონსტიტუციო კონტროლი ყველაზე თვალსაჩინო გამოხატულებაა საკანონმდებლო ძალაუფლების შეზღუდვისა.
12 Roznai, Y., Unconstitutional Constitutional Amendments: the Limits of Amendment Powers, Oxford University Press, 2017, 127.
13 იქვე.
14 Ackerman, B., We the People: Foundations, Harvard University Press, 1991, 6.
15 Tushnet, M., Authoritarian Constitutionalism, Cornell Law Review, Vol. 100, Iss. 2, 2015, 436.
16 Landau, D., Constitution-Making Gone Wrong, Alabama Law Review, Vol. 65, Iss. 5, 2013, 941-942.
17 Scheppele, K., L., Autocracy under Cover of the Transnational Legal Order, Constitution-Making and Transnational Legal Order, edited by Gregory Shaffer, Tom Ginsburg and Terence C. Halliday, Cambridge University Press, 2019, 211.
18 Jacobsohn, G., J., Roznai, Y., Constitutional Revolution, Yale University Press, 2020, 90-91.
19 Scheppele, K., L., Autocracy under Cover of the Transnational Legal Order, Constitution-Making and Transnational Legal Order, edited by Gregory Shaffer, Tom Ginsburg and Terence C. Halliday, Cambridge University Press, 2019, 213.
20 Landau, D., Abusive Constitutionalism, University of California, Davis Law Review, Vol. 47, 2013, 191.
21 იქვე.
22 Scheppele, K., L., The Rule of Law and the Frankenstate: Why Governance Checklists Do Not Work, in Governance, An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 26, Iss. 4, 2013, 560.
23 იქვე.
24 იქვე, 560-561.
25 Landau, D., Dixon, R., Abusive Constitutional Borrowing: Legal Globalization and the Subversion of Liberal Democracy, Oxford University Press, 2021, 3.
26 იქვე.
27 Bugarič, B., The Rise of Nationalist- Authoritarian Populism and the Crisis of Liberal Democracy in Central and Eastern Europe, Constitutionalism under Stress, edited by Uladzislau Belavusau and Aleksandra Gliszczyńska-Grabias, Oxford University Press, 2020, 27.
28 იქვე.
29 იქვე, 28.
30 იქვე.
31 იქვე, 28-29.
32 იქვე, 29.
33 Landau, D., Dixon, R., Abusive Judicial Review: Courts Against Democracy, University of California, Davis Law Review, Vol. 53, 2020, 1342.
34 Bugarič, B., The Rise of Nationalist- Authoritarian Populism and the Crisis of Liberal Democracy in Central and Eastern Europe, Constitutionalism under Stress, edited by Uladzislau Belavusau and Aleksandra Gliszczyńska-Grabias, Oxford University Press, 2020, 29.
35 Landau, D., Dixon, R., Abusive Judicial Review: Courts Against Democracy, University of California, Davis Law Review, Vol. 53, 2020, 1339-1340.
36 იქვე.
37 Ranchordás, S., Constitutional Sunsets and Experimental Legislation: A Comparative Perspective, Edward Elgar Publishing, 2014, 3.
38 იქვე.
გააზიარე:
